Để tham gia có hiệu quả vào quá trình hội nhập quốc tế, Việt Nam cũng đang phải tiến hành cải cách hành chính, trong đó việc phân cấp, phân quyền quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước được đặt ra như một nhu cầu khách quan được khẳng định trong Nghị quyết Trung ương 3 khoá VIII của Đảng. Trong quá trình cải cách việc học hỏi và xem xét kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới là một điểm không thể thiếu. Mặc dù có nhiều điểm khác biệt trong hệ thống chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội, văn hoá… song những kinh nghiệm cải cách phân cấp, phân quyền địa phương của Nhật Bản sẽ có giá trị tham khảo nhất định đối với Việt Nam.

Có nhiều định nghĩa khác nhau về phân cấp, phân quyền quản lý nhưng đều tập trung nhấn mạnh vào việc phân chia quyền lực giữa các phân tầng quản lý ở các cấp độ khác nhau, trong đó nổi bật lên là xem xét sự phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương nhìn chung được phân chia thành hai loại cơ bản là tập quyền và phân quyền. Nếu như tập quyền chủ trương tập trung tối đa quyền lực quản lý vào nhà nước trung ương thì phân quyền lại là sự chia sẻ quyền quản lý cho các đơn vị chính quyền địa phương. Hay nói cách khác, nếu chính quyền địa phương được thừa nhận quyền tự trị ở nhiều lĩnh vực và không chịu nhiều kiểm soát từ chính phủ trung ương thì đó là phân quyền và ngược lại lại là mối quan hệ tập quyền trung ương.

So với nhiều nước châu Á, Nhật Bản là quốc gia áp dụng mô hình nhà nước hiện đại kiểu phương Tây sớm nhất. Trong lúc các nước phương Đông vẫn còn đang chìm trong đám sương mù dày đặc của chế độ phong kiến và mịt mùng, lúng túng trước sự xâm nhập của phương Tây thì Nhật Bản đã chủ động mở cửa, học hỏi phương Tây để bảo vệ chính mình. Ngay sau khi Minh Trị lật đổ chế độ Mạc Phủ, một công cuộc cải cách vĩ đại, làm thay đổi “số phận” nước Nhật đã được tiến hành. Trong đó, cải cách hành chính là lĩnh vực được quan tâm hàng đầu và được coi là một cải cách căn bản, tạo tiền đề thuận lợi cho những cải cách khác. Phân cấp, phân quyền địa phương cũng là một yêu cầu của phong trào tự do dân quyền diễn ra trong thời kỳ Minh Trị

Vào những thập niên cuối thế kỷ XIX, để xây dựng một quốc gia “hiện đại” thống nhất dưới sự cai trị của Thiên Hoàng, đối với Nhật Bản, vấn đề cấp thiết được đặt ra là phải có một hệ thống hành chính thống nhất trong cả nước. Năm 1871, chính phủ đã công bố lệnh “phế phiên trí huyện”, xoá bỏ 309 phiên của thời kỳ Edo và chia thành 3 phủ và 302 huyện, sau đó là 3 phủ và 72 huyện. Như vậy cả nước đã được đặt dưới sự kiểm soát của chính quyền trung ương.

Không dừng lại ở đó, liên tiếp sau đó là những cải cách, sửa đổi, thử nghiệm mới đối với hệ thống chính quyền địa phương. Ví dụ như chế độ đại khu tiểu khu (ra đời năm 1872) lại được thay thế bằng chế độ quận - thị xã – xã vào năm 1878, ban hành chế độ thành phố - thị xã – xã năm 1888, chế độ phủ, huyện và quận năm 1890, sửa đổi những qui định về quan chức địa phương theo sắc lệnh của Thiên Hoàng năm 1885… Đến những năm 1890, hệ thống chính quyền địa phương mới trở nên tương đối ổn định. Thời kỳ này, chính quyền địa phương cấp cơ sở gồm các thành phố, thị xã và xã. Đây là những đơn vị hành chính địa phương có quyền ban hành các quy định địa phương và thực thi những nhiệm vụ do nhà nước trung ương uỷ nhiệm. Tuy nhiên vấn đề nhân sự và tài chính phần lớn đặt dưới sự giám sát và điều hành của chính quyền trung ương thông qua Bộ trưởng Nội vụ và các quan chức đứng đầu phủ, huyện.

Như vậy, ở Nhật Bản, vào thời kỳ Minh Trị, chế độ tự trị địa phương là sự kết hợp giữa chế độ địa phương truyền thống của Nhật Bản với chế độ của các nước Tây Âu lục địa, đây là cơ sở để tạo lập mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Trong đó cơ chế tự trị địa phương đã được thừa nhận ở một mức độ nhất định nhưng thể chế trung ương tập quyền vẫn còn rất mạnh.

Đến trước Thế chiến thứ nhất, trước yêu cầu dân chủ hoá nền chính trị và phân cấp quản lý địa phương, chính phủ đã có những điều chỉnh giao quyền nhiều hơn cho cấp địa phương. Hàng loạt các biện pháp cải cách được tiến hành như: hội đồng cấp quận được trao quyền ban hành các qui định địa phương (1929), hình thành hệ thống trợ cấp đặc biệt cho chính quyền địa phương (1936), các chương trình hỗ trợ cho các đề án công cộng ở địa phương trong thập niên 1930, thiết lập hệ thống phân bổ thuế (1940)… Với các biện pháp này, chính quyền địa phương dần đi vào ổn định. Tuy nhiên đến khoảng năm 1943, để phù hợp với bối cảnh Thế chiến, Nhật Bản đã thay đổi các chính sách phân quyền quản lý nhằm đạt được sự tập quyền mạnh mẽ. Mô hình này về cơ bản được duy trì đến hết thời kỳ Chiến tranh thế giới thứ hai.

Chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc năm 1945, đứng ở vị trí kẻ thua trận và bị tàn phá do chiến tranh Nhật Bản bắt buộc phải có những biện pháp cải cách mạnh mẽ nhằm ổn định và tái thiết quốc gia. Bản Hiến pháp hoà bình năm 1946 đã tạo ra những thay đổi to lớn cho việc phân cấp quản lý địa phương. Trong đó, bản Hiến pháp đã dành một chương đề cập đến vấn đề “tự trị địa phương” khẳng định việc tổ chức và điều hành chính quyền địa phương nằm trong tay người dân địa phương. Đồng thời, hàng loạt các luật và đạo luật liên quan đến thể tự trị địa phương, tới tổ chức chính quyền địa phương, tài chính địa phương… cũng đã được ban hành, tạo nên một hệ thống pháp lý căn bản cho hệ thống chính quyền địa phương. Nhật Bản đã tiến hành cải cách chế độ địa phương theo mô hình của Anh, đặc biệt chịu nhiều ảnh hưởng từ mô hình của Mỹ. Với những cải cách dân chủ sau Thế chiến II, mối quan hệ phân quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương đã được xác lập lại.

Điểm nổi bật trong cải cách phân cấp quản lý địa phương của Nhật Bản sau Thế chiến hai là chính quyền địa phương cấp tỉnh được thừa nhận quyền quản lý hoàn toàn và tỉnh trưởng được lựa chọn thông qua bầu cử phổ thông. Chính quyền địa phương cũng bắt đầu quản lý bộ phận hành chính, cảnh sát, giáo dục phổ cập. Bộ Nội vụ đại diện cho chính quyền tập quyền trước đây bị giải thể và chia thành các bộ chức năng như: xây dựng, phúc lợi, lao động… Tuy nhiên sự kiểm soát và can thiệp của chính phủ với địa phương vẫn tương đối chặt chẽ, thậm chí trên còn được tăng cường đặc biệt là trong lĩnh vực tài chính. Chính quyền trung ương thông qua các hướng dẫn hành chính và nguồn tài chính cung cấp cho địa phương như chế độ nhiệm vụ uỷ nhiệm cơ quan (nhiệm vụ mà nhà nước giao bắt buộc cho chính quyền địa phương), chế độ tiền hỗ trợ và tiền phân bố cho các địa phương… để can thiệp vào các hoạt động quản lý cấp địa phương.

Có thể thấy mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương Nhật Bản giai đoạn này vẫn là cơ chế tập quyền trung ương. Đây là lựa chọn được coi là biện pháp quan trọng để nhanh chóng thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế, bắt kịp các nước phương Tây. Cơ chế tập quyền này được duy trì và thực thi bằng các công cụ kiểm soát hành chính và tài chính nhằm tập trung tất cả các nguồn lực để phân phối các nguồn tài nguyên một cách có hiệu quả nhất.

Tuy vậy, xu hướng phân quyền địa phương như một chính sách dân chủ hoá ngày càng trở nên mạnh mẽ. Rất nhiều hoạt động hướng tới phân quyền được tiến hành từ cả hai phía chính phủ và địa phương. Đã có nhiều đề án cải cách được đưa ra như Khuyến cáo Shoup năm 1949, Khuyến cáo Kanbe lần 1, lần 2 năm 1950, 1951… Tuy nhiên những tư tưởng phân quyền này chỉ nằm trên bàn giấy, không một kế hoạch nào được tiến hành khiến cho việc xúc tiến phân quyền địa phương không có mấy tiến bộ. Nguyên nhân chính là do bản thân người dân, chính quyền địa phương cũng như các cơ quan hữu quan vẫn chưa thực toàn tâm toàn ý với cải cách phân quyền. Thêm vào đó, chính phủ Nhật Bản giai đoạn này vẫn tập trung chủ yếu cho việc cải cách kinh tế và quan hệ đối ngoại, do đó tăng cường kiểm soát và chống lại nỗ lực cải cách phân quyền của địa phương.

Nhìn chung, cùng với sự phát triển của chế độ dân chủ, qua các giai đoạn lịch sử, việc phân cấp quản lý địa phương đã dần được cải cách và thừa nhận rộng rãi hơn, sự kiểm soát của chính quyền địa phương cũng đối với chính quyền địa phương cũng được giảm bớt. Đây chính là tiền đề thuận lợi cho cuộc cải cách phân quyền trong thập niên1990.

Bước sang thập niên cuối cùng của thế kỷ XX, Nhật Bản không chỉ phải đối mặt với những diễn biến thay đổi nhanh chóng của thế giới mà còn với cả những khó khăn trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội trong nước. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương được duy trì từ sau Thế chiến thứ hai không còn phù hợp và cải cách chính quyền địa phương trở thành vấn đề chính trị quan trọng. Hoạt động nghiên cứu về phân cấp, phân quyền địa phương ngày càng trở nên sôi động ở cả cấp trung ương và địa phương. Trong vòng chưa đến một thập niên, liên tiếp các văn bản luật về phân quyền địa phương được ban hành như: Nghị quyết về phân quyền của Quốc hội Nhật Bản năm 1993, Luật xúc tiến phân quyền địa phương năm 1995, từ năm 1995 đến năm 1998 năm bản kiến nghị về các vấn đề như bãi bỏ chế độ nhiệm vụ uỷ nhiệm cho địa phương, sửa lại các quy chế nhằm thu hẹp sự can thiệp của chính phủ… đã được Uỷ ban Xúc tiến phân quyền đưa ra, cuối cùng Luật tổng hợp về phân quyền địa phương đã được ban hành năm 1999…

Phương diện đầu tiên được tiến hành cải cách chính là xoá bỏ chế độ nhiệm vụ uỷ nhiệm cơ quan nhằm xúc tiến thay đổi quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương thành quan hệ bình đẳng và hợp tác. Mục tiêu cải cách hướng tới sự thay đổi trong cơ chế tập quyền vốn vẫn còn tồn tại từ thời kỳ Minh Trị và xây dựng một xã hội phân quyền thích ứng với xu hướng xã hội công dân và hội nhập quốc tế. Cùng với việc bãi bỏ nhiệm vụ uỷ nhiệm cơ quan, các nguyên tắc mới để kiểm soát sự can thiệp hành chính trên diện rộng và phức tạp của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương cũng được đề ra. Trong đó có 3 nguyên tắc cơ bản: sự can thiệp phải dựa trên quy định của pháp luật; ưu tiên tôn trọng Luật tự trị địa phương; nguyên tắc công bằng, minh bạch. Thêm vào đó, phạm vi, hình thức, cách thức can thiệp của nhà nước đối với việc giải quyết nhiệm vụ của chính quyền địa phương cũng được pháp luật qui định. Kết quả là 138 luật như Luật thuế địa phương, Luật bảo hộ đời sống, Luật về hành chính giáo dục… đã phải có những sửa đổi nhằm gỡ bỏ và giảm bớt sự can thiệp của Nhà nước đối với địa phương. Để xúc tiến tăng cường phân cấp, phân quyền địa phương, Nhật Bản đã tiến hành sáp nhập các thành phố - thị xã – xã. Lợi ích của việc sáp nhập này là các chính quyền địa phương cấp cơ sở có thể cung cấp các dịch vụ hành chính chất lượng cao và hiệu quả, cắt giảm chi phí nhân sự, cải thiện tình hình tài chính… Để thúc đẩy một cách tự chủ, chính phủ đã chỉ ra nhiều biện pháp hành chính và tài chính ưu đãi cho các địa phương tiến hành sáp nhập. Ngoài ra, việc chuyển giao quyền hạn cũng được tiến hành tuy còn hạn chế song cũng đã tạo được những yếu tố tích cực. Với chủ trương này 34 luật riêng biệt như Luật về rừng, Luật kế hoạch đô thị, Luật tự trị địa phương… cũng đã được điều chỉnh.

Có thể nhận thấy, giữa những đề xuất, chủ trương và kết quả còn một khoảng cách không nhỏ, các vấn đề như chuyển giao tài chính, sự tham chính của người dân… vẫn hầu như chưa có mấy biến chuyển. Nguyên nhân là do đảng cầm quyền và các quan chức vẫn có quan điểm khác nhau về phân quyền. Thêm vào đó, tình hình khủng hoảng tài chính, phản ứng của đảng cầm quyền và xu hướng tự do kiểu mới ở giai đoạn này đã khiến cho cuộc cải cách phân quyền của Nhật Bản trong thập niên 90 có nhiều hạn chế.

Mặc dù vẫn còn tồn tại nhiều tranh luận về kết quả cải cách phân quyền trong thập niên 1990 của Nhật Bản song không thể phủ nhận được tính tích cực của cuộc cải phân quyền thực sự đầu tiên kể từ sau Thế chiến thứ hai. Trong đó, việc xoá bỏ chế độ nhiệm vụ uỷ nhiệm cơ quan đã nâng cao quyền tự chủ, tự quyết của địa phương, từ đó giảm bớt sự can thiệp của chính quyền trung ương đối với địa phương, đồng thời tiến hành chuyển giao quyền hạn… đã tạo tiền đề quan trọng cũng như cho các cải cách tiếp theo.

Trong một quốc gia, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương là mối quan hệ cơ bản. Tuỳ vào điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội, địa lý… mà mỗi quốc gia tạo lập chế độ tập quyền trung ương hay phân quyền địa phương. Xuất phát từ yêu cầu phát triển theo xu hướng của thời đại, cải cách phân cấp, phân quyền quản lý hành chính đã trở thành một xu thế tất yếu. Để có thể tiến hành được cải cách phân quyền việc trước tiên là quan niệm về ý thức tự chủ và dân chủ cần được thay đổi. Cần có một hệ thống luật pháp làm cơ sở, một môi trường ổn định kinh tế, xã hội đảm bảo cho các hoạt động phân cấp, phân quyền được thực hiện có hệ thống, thuận lợi và hiệu quả. Cuối cùng, các biện pháp cải cách phải được tiến hành đồng bộ, chuyển giao quyền lực hành chính đi đôi với chuyển giao tài chính, và phải dựa trên năng lực thực tế của các cấp cơ sở, địa phương.

Tài liệu tham khảo

1. Furuta Mooto: Chính quyền địa phương Nhật Bản, Tạp chí Nghiên cứu Nhật Bản, số 4/1998.

2. Hồ Viết Hạnh: Vài nét về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương của Nhật Bản từ 1868 – 1945, Tạp chí Nghiên cứu Nhật Bản, số 1/1997.

3. Phạm Ngọc Hoa: Cải cách phân quyền địa phương tại Nhật Bản trong thập niên 1990, Luận án Thạc sỹ, Hn. 2006.

4. J.M.Cohen & S.B.Peterson: Phân cấp quản lý hành chính - Chiến lược cho các nước đang phát triển, NXB Chính trị Quốc gia, Hn.2002.